Alejandra Ciro*
El conflicto colombiano está íntimamente vinculado a la configuración del Estado y, con esto, a la relación entre las regiones y el poder central. En el marco de unas crecientes demandas por democratización del sistema en l
a década de los ochentas –presión por abrir espacios en la política que para el caso del Caquetá estaba copada por el turbayismo – y como una estrategia para contener la presión social frente a la provisión de servicios públicos y el acceso al poder público, el Estado inició una serie de reformas descentralizadoras. El propósito era que la presión social ya no recayera en el Estado central sino en la institucionalidad local representada en los alcaldes y concejales. En este contexto, la reforma más importante fue la elección popular de alcaldes por medio del acto legislativo 01 de 1986 y la Constitución de 1991 que posibilitó la elección popular de gobernadores y declaró al Estado colombiano con autonomía de sus entidades territoriales.
Ahora, entre lo apasionante y frustrante de los estudios sociales está el hecho de que no sólo no hay fórmulas únicas para ampliar los niveles de bienestar en una sociedad, sino que incluso si estas fórmulas parecen muy revolucionarias sobre el papel, cuando se aplican a la realidad pueden tener efectos bastante contradictorios. Y la llamada descentralización despierta esta paradoja. Tras la Constitución del 1991 vino quizás el peor momento de violencia de la historia de Colombia (y eso que hemos tenido muchos y muy graves) y al 2014, según el PNUD, Colombia ocupaba el puesto 12 en un ranking de desigualdad que medía a 168 países[1].
A partir de estas circunstancias mucho se ha discutido sobre cuál debe ser la relación entre el Estado central y las regiones y qué hacer frente a la descentralización. En la última década ha sido una la versión que ha primado en los medios de comunicación: la corrupción de los gamonales locales versus la modernidad de nuestros tecnócratas del nivel central (estos últimos educados en universidades extranjeras, lo cuál no es un problema en sí, el problema es pensar, como los medios colombianos, que eso los ha hecho más “modernos” y con ello “transparentes”, algo que la experiencia ha demostrado que no necesariamente es así.). Esta versión tuvo su mayor respaldo a partir de los muy mediáticos escándalos sobre “parapolítica” y “farc-política”. Ahora estos poderes locales no sólo eran corruptos sino también violentos. El conflicto armado básicamente se podría explicar con la fórmula, a mi parecer simplista, de que todo se debía a unos gamonales descontrolados.
Ahora bien, frente a una sociedad regional que en gran parte del territorio nacional no ve respuesta a sus demandas de inclusión política y mejoramiento de sus condiciones de vida, no es difícil descargarle su frustración a las autoridades locales. Y no vamos a decir tampoco que estos últimos sean unas víctimas de las circunstancias o unas mansas palomas, sin embargo, más allá de la dicotomía moralista de bueno y malo con la que se puede calificar un alcalde, es necesario ver las condiciones en las que se desarrolla la labor de una alcaldía en el país, y más en regiones como el Caquetá.
A excepción de Florencia, todos los municipios del departamento son de sexta categoría (la menor en la clasificación municipal), ¿Qué significa esto en términos de la capacidad de gestión local?, en palabras de un exsecretario de gobierno significa que los alcaldes no son sino unos “administradores de pobreza”. Para agricultura el presupuesto de un municipio puede no pasar de los cincuenta millones de pesos al año, ¿Se puede hacer realmente algo con ese monto? ¿Alcanza para algo más que la nómina de los funcionarios de la Umata?
A esto se le suma lo que significa ser autoridad local en un contexto de conflicto armado. ¿Un alcalde del Caquetá puede hacer algo frente a la presión de actores armados legales o ilegales? De ahí que este sea uno de los oficios más riesgosos del país, hasta el 2002, 7 alcaldes del departamento habían sido asesinados –sin contar que prácticamente todos han sido amenazados y otros cuantos secuestrados-.
Además de los pocos recursos y del conflicto armado, hay otros dos elementos que obstaculizan la buena gestión de un alcalde. Primero, la corrupción (que es casi la forma de hacer política que exige el sistema) y segundo, pero menos nombrado y más popular: la falta de conocimiento del régimen municipal. No es raro que después de ganar las elecciones los alcaldes lleguen a sus despachos y no sepan lo que tienen que hacer. Esto sin contar con que, en los municipios del Caquetá lo común es que los concejales no hayan terminado el bachillerato.
¿La solución entonces es volver a la centralización? ¿Que desde el nivel central se designen los “técnicos” que desarrollen las políticas establecidas desde el gobierno nacional? La respuesta es un no. Primero, porque esta dicotomía entre el alcalde corrupto y el tecnócrata moderno no se compadece de la realidad. Los niveles más altos de clientelismo no son los de un alcalde que selecciona cinco beneficiarios de un programa para sembrar unos árboles de caucho a dedo, sino los de un Ministro que decide qué tipo de programa desarrollar y en dónde. (Véase el caso del Programa Pares para agricultura montado en pleno año electoral que deja en manos de alcaldes y gobernadores el aval de los proyectos).
Segundo, porque la paz, como bien se ha dicho en la Habana, pasa por un enfoque territorial, y no es el centro el que sabe qué necesitan y que quieren los pobladores de Valparaíso o Montañita, son los pobladores los que lo saben y son ellos quienes lo pueden desarrollar.
La falsa dicotomía del local corrupto y el poder central moderno ha encubierto que el problema no recae en la descentralización. Recae en que esta no ha sido suficiente. El tema de la minería, hoy en día tan en boga, es ejemplo de ello. Las comunidades hoy luchan, como en la valiente resistencia de los campesinos de Valparaíso en el Caquetá, por defender un territorio en el que habitan y sobre el cual el gobierno nacional expidió una licencia de explotación petrolera bajo el argumento de que el subsuelo pertenece al Estado. ¿Acaso el subsuelo se puede desprender del suelo? ¿Tiene sentido esta división?
Según muestra Restrepo (2015), desde el gobierno de Pastrana (1998-2002) la participación de las transferencias a los gobiernos locales ha sido sucesivamente recortada por el congreso frente a los Ingresos Corrientes de la Nación, para concentrarla en las arcas centrales.
Fuente: Restrepo (2015: 22) a partir de información del DNP.
Frente a este recorte, los municipios ejecutan menores porcentajes del gasto público social, quedando este bajo la discrecionalidad de la Presidencia de la República con los usos clientelistas de alto nivel que todos conocemos (Restrepo, 2015:22). En el balance sobre la descentralización en el Plan Nacional de Desarrollo que acaba de tener curso en el Congreso, el autor muestra cómo no está pensada ninguna política con consecuencias presupuestales o institucionales reales frente al tema. Además, no hubo ningún proceso de construcción del plan a partir de la interlocución con las regiones.
En Febrero de este año, la guerrilla del ELN secuestró al alcalde del Alto Baudó, Chocó, Freddy Palacios, según medios para hacerle un juicio político en el que tenía que demostrar qué había hecho con los recursos municipales. Más allá de la justificación “anticorrupción” que pueda hacer el ELN del acto, ¿Quién puede ser y que puede hacer el alcalde de un municipio como el Alto Baudó? ¿Le importa al Estado este secuestro? ¿Sirve de algo seguir victimizando a los eslabones más débiles del aparato estatal? Querer solucionar la corrupción secuestrando al alcalde del Alto Baudó es tan inteligente cómo seguir combatiendo el narcotráfico judicializando a los campesinos cultivadores. Y ya sabemos que esto último no ha sido nada inteligente.
Bibliografía
Restrepo, Darío Indalecio, “Los territorios en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Conejo a la descentralización para la paz” en GPS Social. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Prebendas para el capital y limosnas para los pobres. Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia.
[1] http://www.eltiempo.com/economia/finanzas-personales/desigualdad-en-colombia-el-pais-ocupa-el-puesto-12/14298377
*Coordinadora de la línea de investigación en institucionalidad local y poder político. Es historiadora de la Universidad de los Andes, mágister en estudios políticos de la Universidad Nacional de Colombia, docente e investigadora del centro de pensamiento A la orilla del río de la Corporación Educativa Jean Piaget. Consultora independiente. alejandra.ciro@alaorilladelrio.com.