Foto de portada: Luis Hernán González
Julián Barbosa Vargas*
El pasado 12 de noviembre tuvo lugar en la ciudad de Medellín el “Seminario Gobernanza Ambiental y Autonomía Territorial” organizado por Foro Nacional por Colombia y Conciudadanía. Entendiendo que constitucionalmente Colombia es una “república unitaria, democrática y descentralizada con autonomía territorial” ambas organizaciones realizaron el seminario frente al hecho de que ha habido un proceso de recentralización que ha tenido consecuencias para la gobernanza ambiental y el aumento de la conflictividad socio-ambiental. Así el objetivo fue “buscar una ruta de afianzamiento de la autonomía territorial para aumentar la gobernanza y gestionar los conflictos pacíficamente para evitar la perpetuación del conflicto armado y construir una paz positiva”.
El abogado Rodrigo Negrete (quién elaboró junto con otros abogados la demanda al decreto navideño –Decreto Navideño– y tumbó el Decreto 934 de 2013) en su ponencia sobre “Autonomía territorial en la constitución y su estado actual” reiteró los problemas de diseños institucionales del Estado colombiano. Para él, producto de esos diseños, dentro de los entes territoriales se terminan materializando conflictos socioambientales.
Las decisiones que el gobierno central y sus instituciones o agencias (ANH-ANLA, entre otros) toma en materia de minería e hidrocarburos se materializan en lo territorial y afectan las decisiones ejecutadas por los municipios en el marco de su autonomía territorial. Lesionando esos principios de descentralización, esas decisiones irrespetan la autonomía territorial a pesar de que la Constitución de 1991 prevé que los entes territoriales sean quienes decidan por sus intereses y por los usos del suelo. Por ejemplo el accionar del gobierno central genera choques con las gentes del territorio al desconocer los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) diseñados en lo local.
Surgen varios comentarios teniendo en cuenta que la Constitución prevé mecanismos de respeto de los territorios:
- Existe un régimen de autonomía de los entes territoriales pero no se respeta.
- En Colombia el régimen presidencialista favorece las decisiones tomadas desde el gobierno central.
- El Estado ejerce su jurisdicción pero los territorios y sus pobladores deben tener en cuenta que hay un marco superior que es la Constitución y ésta debe favorecerlos.
Así, resulta válido preguntarse ¿por qué solo entidades del orden nacional tienen derecho sobre el subsuelo si las alcaldías también hacen parte del Estado?
Cuando el Estado otorga un contrato de exploración no hay mecanismos, que respete el Estado central, que puedan usar los habitantes ni las autoridades locales. Sin embargo legislar sobre el uso del suelo es una competencia de los concejos municipales y su autonomía debería ser respetada (Artículo 313 de la Constitución de 1991 dice que corresponde a los concejos municipales determinar el uso del suelo y la protección del patrimonio ambiental).
En términos de la explotación minero energética, debe decirse que cuando se obtiene petróleo cambia el régimen de propiedad. Es decir, según la Constitución el subsuelo es del Estado, pero cuando se saca el petróleo eso que se extrae cambia de dueño (a privados). El argumento desde el centro es que si bien el municipio reglamenta el uso del suelo no tiene competencia para el subsuelo. Sin embargo la respuesta es en sí una pregunta: ¿Cómo accede el Estado central al subsuelo sin antes intervenir el suelo?
A estos procesos de irrespeto por la autoridad territorial debe sumarse la labor netamente operativa de las agencias del Estado que atropellan los derechos de los ciudadanos y entregan de forma “eficiente” licencias ambientales a terceros desconociendo cada vez más el régimen de autonomía territorial.
La entrega expedita de las licencias atenta contra la defensa del patrimonio ecológico de los municipios yendo en contravía de la famosa frase utilizada por funcionarios del Estado central de hacer valer el interés general por sobre el particular. ¿Por qué si los municipios deben proteger el patrimonio ecológico, Presidencia de la República expidió el Decreto 934 de 2013 que negaba a los municipios el derecho de prohibir la minería?
La Corte Constitucional en sentencia C123/14 resolvió que otorgar títulos mineros afecta el territorio y viola el régimen de autonomía territorial por eso le pidió al Estado que llegara a consensos con los territorios (principios de concurrencia y coordinación). La respuesta del Estado central a esta sentencia fue pedirles a las autoridades territoriales estudios ambientales, pero éstos son muy costosos y no son competencia de los municipios. Sin embargo el Estado los solicita para que ocurra el consenso con los territorios. A esto debe agregarse que si no hay estudio ambiental de todo el municipio, se puede explotar allí donde no se realizó dicho estudio. Esto no es otra cosa más que un irrespeto al fallo de la Corte y al régimen de autonomía territorial.
El gobierno nacional se ha aprovechado del Estado unitario que rige en Colombia para generar imposición. Así, el sistema presidencialista se ha impuesto en las regiones y en lo local.
Si bien hay una ley que habilita a los municipios a consultar (no es facultativa sino obligatoria) le dejan claro al municipio, desde el centro, que obstaculiza el desarrollo del país y los funcionarios en lo local terminan siendo objeto de investigación por la Procuraduría con el supuesto del interés público.
Es importante establecer que:
- Son los concejales y alcaldes los que representan el interés local y público para que se haga un uso responsable del suelo.
- No se puede hacer minería sin intervenir el suelo. El uso del suelo es potestad del concejo municipal entonces el Estado central debe consensuar con el concejo.
- El qué, el cómo y el cuándo territorial debe ser con consensos y no con imposiciones como se hace hoy en Colombia.
- Hay un trasegar de la nación atentando contra la autonomía territorial.
- Existe un Estado en la constitución y un Estado de facto. Prima la constitución económica, sobre la social, cultural y ecológica.
- Se priorizan actividades que atentan contra la naturaleza (por ejemplo, cada vez que se tala un árbol se expulsa el dióxido de carbono que había recolectado).
- ¿Haber elegido al presidente le da legalidad y legitimidad en todo lo que hace?
- No hay respeto por los intereses locales que son públicos.
- ¿Quién asume el daño ambiental? ¿quién asume el cambio del uso del suelo?
Si la producción de alimentos empieza a correr riesgos (en Colombia es un hecho) ésta merece especial protección por parte del Estado (por ley). Sin embargo cuando existen 9000 títulos y 20000 solicitudes eso deja ver, además de un grave escenario, un ordenamiento único del país en favor de un solo sector. Esto se refuerza porque cuando un proyecto tiene problemas con las comunidades lo transforman en Proyectos de Interés Nacional y estratégicos (PINES) y son puestos en primer orden para así entregar licencias ambientales express. Incluso si hay víctimas de despojo priman los PINES de la infraestructura, hidrocarburos, minería y energía que regresarle la tierra al campesino despojado.
A pesar de la existencia de acuerdos municipales que aprueban los POT y se concerta el componente ambiental con la constitución, ¿Por qué el proyecto de unos particulares cambia el uso del suelo que lo local autorizó en ese POT?. Todo indicaría que el gobierno central no acata la sentencia de la Corte Constitucional. En definitiva no hay igualdad en el tema minero-energético porque se desconocen las decisiones locales.
Mauricio Cabrera (Elaboró junto con otros abogados demanda al decreto navideño, tumbó decreto 934) en su ponencia sobre “Institucionalidad ambiental y autonomía territorial” señala que es equivocada la caracterización de Colombia como un país urbano pues los municipios del país se rigen por las dinámicas rurales. Esa caracterización ha sido funcional a que las políticas nacionales estén orientadas a resolver las temáticas urbanas por sobre las rurales. En la nación existen mil ciento un municipios y sólo seis son categoría especial. La categoría seis incluye a municipios con menos de 100000 habitantes y estos son en su mayoría rural. Cuentan con ingresos corrientes de libre destinación recaudados anualmente de menos de 15000 salarios mínimos legales vigentes.
Frente a los proyectos que le proponen los privados a la nación hay que agregar que sus estudios de impacto siempre mienten. El área de influencia directa de un proyecto corresponde a la sumatoria de las áreas de influencia que se están afectando (impactos positivos y negativos). El río aguas abajo, los bosques talados, la calidad del aire, las fuentes de agua, el área de influencia social, hace parte de la influencia directa y son cálculos que en la mayoría de veces no son tomados en cuenta por las empresas y por quienes deben controlarlas.
Sumado a lo anterior y de acuerdo al Environmental Justice Atlas Colombia es el segundo país en el mundo con más conflictos ambientales. Es importante cuestionarse sobre cómo está configurado el Estado para atender las problemáticas antes mencionadas. Existen varios instrumentos de la legislación ambiental y de otros tipos que acá analizaremos para ver los alcances del Estado para proteger a sus comunidades.
Existen cuatro tipos de instrumentos legales:
- Instrumentos administrativos: Autorización para que se desarrollen por permisos y licencias. Permisos que se le dan a los empresarios distribuidos en macroproyectos (depende de ANLA y CAR).Pregunta: ¿Qué tanta participación tiene la ciudadanía cuando hay una petición de licencia ambiental?: Consulta previa (para tema étnico) y audiencias públicas (ciudadanía en general).
- Instrumentos de regulacion directa de comando y control: (norma de calidad del aire y del agua)
Pregunta: ¿Qué instrumentos tiene la población?
La ciudadanía no participa de esos instrumentos.
Existe la posibilidad que alcaldes hagan más rigurosas esas normas pero hay que tener capacidad técnica con la que no cuentan los municipios de categoría seis. - Instrumentos económicos:
Sistema de cargo
Instrumentos financieros
Impuestos o tasas para que personas o empresas que contaminan tengan mejores prácticas.
Esto lo regulan autoridades nacionales.
Pregunta: ¿Qué participación tiene la población?
Muy poca o casi nula salvo que sea un gremio con poder como la ANDI.
Alcaldes pueden hacer esto pero requieren de capacidad técnica con la que no cuentan municipios categorías seis. - Instrumentos de investigación, asistencia técnica e información ambiental: Pregunta: ¿tiene la ciudadanía capacidad para hacer valer sus derechos? La mayoría de los instrumentos vienen del orden nacional y el alcalde debe ponerlos en marcha un su territorio.
Reflexiones importantes:
- Es importante destacar que una licencia ambiental por la evaluación del impacto dura en su trámite 7 años en los Estados Unidos y 2 en Canadá mientras que en Colombia 90 días.
- ¿Cuál es la capacidad de las Corporaciones Autónomas para hacer cumplir sus funciones teniendo en cuenta que una corporación como Corpoboyacá tiene bajo su territorio 500 licencias ambientales. ¿Cuál es su capacidad real para hacer cumplir su función? Esto considerando que las CAR deben velar por situaciones que van desde el ruido de las discotecas, la tala de un árbol hasta una licencia minera. La capacidad de las corporaciones autónomas es entonces muy limitada.
- Los instrumentos que tiene la ciudadanía y el Estado local deben ser adecuados, sin embargo estamos alejados de cumplir con las funciones de protección de medio ambiente que dio la Constitución.
Conclusiones generales:
- Desarrollar un sector productivo como el minero energético sin tener una institucionalidad que permita la participación de los territorios terminará por exacerbar los conflictos.
- La conservación ambiental es de utilidad pública (un ejemplo de esto es el área de conservación en Bogotá).
- La titulación minera y de hidrocarburos no debe poder organizar el territorio, este debe ser organizado por el POT. De ahí la importancia de la participación de las comunidades en los procesos de ordenamiento territorial y la veeduría sobre los concejales y alcaldes.
- La necesidad de que las corporaciones autónomas regionales sean reales partícipes de los procesos de defensa del medio ambiente en los territorios.
*Coordinador de la línea de investigación de conflicto, actores armados y Estado. Es historiador y politólogo de la Universidad de los Andes, mágister en estudios políticos de la Universidad Nacional de Colombia, docente e investigador del centro de pensamiento A la orilla del río de la Corporación Educativa Jean Piaget. Consultor independiente.
