“Del discurso al hecho hay mucho trecho”: La recentralización de la planeación en tiempos de paz

La implementación del Acuerdo de Paz está en crisis. La oposición de la bancada de gobierno a los Acuerdos firmados en la Habana, la exacerbación de violencia, particularmente contra líderes sociales y el caballito de Troya de la crisis con Venezuela ha opacado los procesos de implementación que arrancaron y aún no culminan en muchos territorios de Colombia. La Reforma Rural Integral quedó en veremos, mientras siguen rampantes agendas económicas y extractivas en esos mismos territorios.

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Karla Díaz*

Desde una lectura somera del panorama político podría decirse que el declive de la implementación de los Acuerdos se debe al cambio de gobierno; sin embargo, como aquí se analiza, muchas de las falencias devienen de la recentralización de las competencias de planeación y de la no intervención del modelo económico, cuestión que encarnó desde el principio contradicciones que hoy tienen en vilo los proyectos de reforma rural, particularmente en la Amazonía colombiana.

 

Para analizar estas incongruencias es necesario dar un rápido vistazo a los instrumentos de planeación, sus alcances y limitaciones, así como las prácticas de planeación en la región y el proceso de recentralización de las competencias de definición de zonas y usos de suelo que ha hecho posible la conversión ficticia del Caquetá en Región Centro-Sur. Finalmente, se analizan los instrumentos de planeación que surgen con el proceso de paz, sus alcances y limitaciones y el escenario de cara a la formulación del próximo Plan Nacional de Desarrollo.

 

Primero hay que partir de algunas premisas generales. En primer lugar, las prácticas de planeación previas a la Constitución de 1991 estuvieron fuertemente marcadas por una perspectiva mesiánica de desarrollo económico, al compás de los modelos de polos de desarrollo y causación circular acumulativa promovidos desde Estados Unidos, cuyo argumento principal, en palabras castizas, es: “las principales ciudades crean círculos virtuosos de desarrollo que se van ampliando e impregnando a las ciudades cercanas”. De ahí surge la noción del “triángulo de oro”, compuesto por las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín.

 

Desde esta mirada, el resto del país, las llamadas periferias o “provincias” eran relegadas al salvajismo extractivo, eran vistos, como lo dice Margarita Serge[i] como el revés de la nación, como zonas incapaces de planificarse a sí mismas.

 

La Constitución Política de 1991 amplía el espectro y puja por democratizar la planeación, en el entendido de que “planificar es la clave para la paz” como lo diría el ex – alcalde de San Vicente del Caguán Domingo Pérez y el constituyente Antonio Galán Sarmiento[ii], quien creía, al igual que las organizaciones sociales de San Vicente, que “el cierre de los espacios de planificación es la principal causa de conflictividad”.

 

De la Constitución resultan dos elementos importantes, en primer lugar, el principio de planeación participativa, según el cual la planeación es un proceso de construcción de consensos de abajo hacia arriba, de ahí que los municipios tengan la competencia más importante: definir zonas y usos de suelo. En segundo lugar, se conceden competencias a los entes territoriales para planificar sus territorios, entre ellos los Entes Territoriales Indígenas (ETI).

 

Ahora, pese al impulso democratizador de la Constitución, los viejos andamiajes institucionales centralistas han dado poco paso a la planeación participativa y a la descentralización de funciones. Como consecuencia, 27 años después de la Constitución no han sido reconocidas las ETI, dejando al margen los planes de vida y planes de salvaguarda como instrumentos de planeación. Así mismo, los municipios han quedado relegados a un papel de observador ante los últimos avances de la locomotora minero-energética que define zonas y usos de suelo.

 

En el caso particular de la Amazonía, los últimos planes de desarrollo han desconocido los preceptos planteados por los constituyentes Juan Carlos Esguerra y Jaime Arias[iii], quienes expresaron que la planeación debe hacerse de abajo hacia arriba y por tanto, los lineamientos de política para las regiones deben ser construidos desde los municipios, departamentos y posteriormente la Nación. El resquebrajo de la Amazonía en la Región Centro – Sur es una ficción centralizada y no democrática que viola principios constitucionales.

En este escenario, ¿cómo podrían funcionar nuevos instrumentos de planeación como los PDET? Era evidente que los vicios de planeación centralista tenían que ser sacudidos, reinventados los mecanismos de planeación atendiendo a la intención de los constituyentes (intención que muy probablemente estuvo presente en los diálogos de la Habana).

 

No obstante, lo que realmente sucedió fue que se acomodaron los nuevos instrumentos de planeación en un andamiaje oxidado, con muchos vicios y poca noción de democracia. La ruta metodológica de los PDET hace que sea la administración departamental y el sector privado los que tengan la última palabra, pues la comunidad es consultada en un primer escenario y va perdiendo preponderancia mientras se avanza hacia espacios de toma de decisiones realmente vinculantes[iv].

 

Adicionalmente, cabe señalar que los PDET están en manos de instituciones centralizadas, con lo que se restringen las competencias y se inhibe la consolidación de capacidades institucionales a nivel local. Aún reina la visión de las entidades descentralizadas como espacios incapaces de planificar y decidir sobre su propio desarrollo.

 

En este panorama es poco probable que tengan impulso proyectos de reforma rural como lo ambicionados en los Acuerdos de Paz. Hace falta una revolución en el andamiaje institucional para devolverle las funciones constitucionales a los municipios de planificar zonas y usos de suelo y a la población local de definir los modelos de desarrollo. Estos preceptos constitucionales son importantes de cara a la formulación del próximo Plan Nacional de Desarrollo y los planes territoriales.

 

[i] Serge, M. (2011) El revés de la Nación: Territorios salvajes, fronteras y tierras de nadie, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales (CESO), Bogotá: Universidad de los Andes

 

 

[ii] Galán, A. (1991) Democratización y participación popular para una efectiva canalización de los anhelos y aspiraciones, hoy reclamados en forma violenta, Proyecto de articulado, Asamblea Nacional Constituyente

 

[iii] Esguerra, J. y Arias, J. (1991) Democracia participativa. Reforma y pedagogía de la Constitución, Ponencia Subcomisión tercera, Asamblea Nacional Constituyente

 

[iv] Penagos, A., Barrera, C., Umaña, M. y Bustamante, J. (2016). Lineamiento Operativos para los programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. Serie Documento de Trabajo Rimisp, 207, 1-134. Recuperado de la página web de Rimisp https://goo.gl/Jcm3ef

 

 

*Karla Díaz Parra, Magíster en Desarrollo Regional y Politóloga. Investigadora en la Asociación Ambiente y Sociedad.

 

Fotografía: Estefanía Ciro. ETCR AguaBonita, La Montañita. Abril, 2017.

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